О целесообразности создания единого органа по регулированию финансовых рынков

Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации Минэкономразвития России при участии Минфина России (Б.И. Златкис), МАП России (А.Б. Кашеваров), ФКЦБ России (Г.И. Колесников) и Банка России (С.М. Игнатьев) рассмотрело вопрос о целесообразности создания единого органа по регулированию финансовых рынков и докладывает.

К фундаментальным причинам образования единого органа по регулированию финансовых рынков во многих странах мира относятся:

• рост числа и роли финансовых групп, в которых единый собственник владеет несколькими финансовыми институтами, предоставляющими финансовые инструменты (продукты), относящиеся к разным секторам финансового рынка;
• перекрестные предложения (или стремление финансовых институтов к перекрёстному предложению) финансовых продуктов: например, страховщиками "пенсионных" услуг, банками - услуг по коллективному инвестированию и работы на рынке ценных бумаг, брокерско-дилерскими компаниями - прием "депозитов" от населения;
• задача сокращения расходов государства на надзор и регулирование финансового рынка при повышении его качества, в том числе на границах секторов.

Выходом из данного положения является отказ от регулирования по принципу регулирования отдельных сегментов финансового рынка и создание единого органа по регулированию финансовых рынков. В то же время, термин "регулирование" в различных странах понимался различно, что приводило к созданию следующих государственных органов и их комбинаций:

а) единого надзорного органа и ряда различных "нормативно регулирующих" органов;

б) единого "нормативно регулирующего" органа и ряда различных надзорных органов;

в) единого надзорного органа и единого "нормативно регулирующего" органа;

г) единого надзорно - регулирующего органа.

При этом обычно единый "нормативно регулирующий" орган создаётся в форме малочисленного коллегиального органа (до 10 членов) объединяющего в себе представителей ряда заинтересованных государственных органов и служащий для выработки согласованных нормативных актов или только для консультаций.

Нередко ряд регулирующих и надзорных функций государственных органов передаются саморегулируемым организациям (далее - СРО).

Учитывая, что Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. No 824 организационное разделение функций в части регулирования экономической деятельности и надзора, контроля, определено одним из приоритетных направлений административной реформы в 2003-2004 годах, можно сделать вывод, что в Российской Федерации приемлемыми могут быть только варианты "а", "б" и "в" из указанных выше.

Существующее положение: регулирование и законодательная база

В настоящее время, в Российской Федерации регулирование и надзор за деятельностью финансовых организаций совмещены и осуществляются следующими государственными органами: Банком России (кредитные организации), Минфином России (страховые организации и отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), Минтрудом России (негосударственные пенсионные фонды, отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), ФКЦБ России (профессиональные участники рынка ценных бумаг). Кроме того, государственными органами осуществляется антимонопольное регулирование и регулирование ряда инфраструктурных институтов и инструментов финансового рынка.

Подготовленное в девяностые годы базовое законодательство для различных секторов финансового рынка существует в большинстве своём в форме общих, "рамочных" законов и передаёт регулирование большинства аспектов деятельности на уровень ведомственных нормативных актов.

В условиях "разобщенности" регулирования рынка затруднено создание сложных, комплексных финансовых продуктов, когда участник финансового рынка должен одновременно соответствовать требованиям различных регуляторов, финансовые инструменты (продукты) из одного сектора финансового рынка могут разрешаться или не разрешаться к использованию регулятором другого сектора.

Будущая архитектура надзора и регулирования на финансовом рынке

Указанные проблемы, а также фундаментальные причины образования единого органа по регулированию финансовых рынков приведённые выше, становятся всё более актуальными по мере развития отечественной экономики и её финансовой инфраструктуры. Выделим основные задачи, оказывающие при их решении наиболее серьёзное влияние на изменение архитектуры надзора и регулирования на финансовом рынке:

1. Необходимость разделения надзора и регулирования.

Существующие ведомства должны сохранить только надзорные (1) или регулирующие (2) функции, отказавшись от регулирующих функций или отделив надзорные подразделения. В первом случае регулирование может перейти: (а) в другие ведомства (б) на уровень нормативных актов Правительства Российской Федерации (в) в федеральные законы и (г) СРО. Во втором случае надзорные функции передаются одному или нескольким федеральным надзорным органам (их создание возможно на базе существующих ведомств регуляторов) и СРО

2.Необходимость переноса актов ведомственного регулирования на уровень федеральных законов

Государственные надзорно - регулирующие органы исполнительной власти лишаются большей части функций нормативного регулирования и становятся "преимущественно надзорными органами", при этом всё же не обеспечивая разделения регулирования и надзора в полной мере.

3. Необходимость развития системы СРО.

СРО могут играть и роль "сорегуляторов" и брать на себя часть надзорных функций государственных органов.

4. Необходимость повышения качества надзора за финансовыми организациями по мере развития финансового рынка.

Данная задача, например, решается Банком России через отход от формального надзора за нормативами в пользу повышения роли мотивированной экспертной оценки, что приводит к значительному увеличению численности надзорного блока (и затратам на его обучение).

Таким образом, по предварительной оценке Минэкономразвития России, на одну кредитную организацию будет приходиться в среднем около 2,5 штатных единиц надзорного блока (для профессиональных участников рынка ценных бумаг это соотношение составляет сейчас около 0,7, для страховых компаний и НПФ,- менее 0,1, - даже при учёте всех сотрудников Комиссии, Департамента или Инспекции, а не только сотрудников занятых контролем и инспектированием, как в случае с Банком России). Полагаем, что тенденция перехода к экспертной оценке состояния финансовой организации в надзоре распространится и на другие сектора финансового рынка. Данная тенденция требует увеличения численности надзорных подразделений и в существующих условиях (сокращение государственного аппарата, низкой оплатой труда в федеральных органах исполнительной власти) требует от них концентрации штатных единиц именно на надзорных функциях с одновременной передачей части надзорных функций СРО (вариант финансирования функций за счёт самих участников).

Оценим суммарное влияние приведённых выше задач на изменение архитектуры надзора и регулирования на финансовом рынке.

Сценарии вероятного изменения архитектуры надзора и регулирования

Сценарий 1. Из надзорно - регулирующих ведомств выделяются надзорные блоки, которые представляется целесообразным, в целях сокращения непрофильных подразделений, объединить в один федеральный надзорный орган. Оперативные нормативно-регулирующие функции осуществляются на уровне Правительства Российской Федерации, иные,- на уровне федеральных законов, с учётом роли саморегулирования.

Вариант "А".

В федеральный надзорный орган не входит надзорный блок Банка России, из-за опасения нарушить построение системы страхования вкладов граждан в коммерческих банках, особого, законодательно закреплённого, статуса Банка России и его финансовых возможностей.

Вариант "Б".

Без учёта приведённых выше факторов или в случае формирования федерального надзорного органа после завершения первого этапа работы системы страхования вкладов (начало 2006 года) - надзорный блок Банка России также входит в федеральный надзорный орган.

В варианте "А" первого сценария представляется целесообразным формирование федерального надзорного органа на основе ФКЦБ России. В варианте "Б" того же сценария - на основе надзорного блока Банка России.

Сценарий 2. Ведомства сохраняют надзорные подразделения в своём составе. Оперативные нормативно регулирующие функции осуществляются на уровне Правительства Российской Федерации, иные на уровне федеральных законов с учётом роли саморегулирования. Возможно возложение регулирующих функций на один из государственных органов, не имеющий надзорных подразделений в сфере финансовых рынков при условии высокой степени коллегиальности в осуществлении им функций регулятора. И в первом и во втором сценариях нормативное регулирование осуществляется на уровне Правительства Российской Федерации и федеральных законов, что позволит провести его значительную унификацию. Различие сохраняется лишь в организации надзора. Следует отметить, что выделение надзорных блоков из федеральных органов исполнительной власти позволит при их слиянии добиться снижения непроизводительных издержек.

Таким образом, считаем, что задача концентрации органов надзора и органов регулирования непосредственно вытекает из проводимой административной реформы.

Полагаем целесообразным:

- создать на базе ФКЦБ России единый федеральный надзорный орган в сфере финансовых рынков, объединив в нём надзорные функции, осуществляемые государственными органами, за исключением функций Банка России;

- обеспечить максимально возможный перенос регулирующих функций на уровень федеральных законов и Правительства Российской Федерации.

Регулирующие функции, перенос которых на указанные выше уровни невозможен, передать одному из федеральных министерств, не имеющему надзорных подразделений в сфере финансовых рынков, создав при нём экспертный совет из числа представителей государственных органов и саморегулируемых организаций финансового рынка с правом обязательного предварительного согласования нормативных актов.

Минфин России представленные в данном письме предложения поддерживает. ФКЦБ России полагает, что создание единого органа по регулированию финансовых рынков является нецелесообразным и предлагает повысить эффективность межведомственного взаимодействия путем повышения коллегиальности принимаемых ими решений.

МАП России предлагает создать Правительственную комиссию по финансовым рынкам, включив в ее состав представителей государственных регулирующих органов, Федерального Собрания Российской Федерации и саморегулируемых организаций.

Банк России предлагает сохранить существующую систему надзора в банковской сфере, создать межведомственную комиссию для выработки согласованных подходов по регулированию финансовых рынков, сосредоточиться на принятии необходимых законов, после чего вернуться к изучению вопроса создания единого органа по регулированию финансовых рынков, решив его исходя из результатов законотворческой деятельности.